Думата ми е за важността и необходимостта от общи устройствени планове, за симбиозата между плановете за развитие на общините и общите устройствени планове, за изработване на единен общ план на града и на общината и най-вече за въвеждане на изискването всяка промяна на предназначението на земеделски и горски земи в урбанизирани земи за застрояване да се осъществява само ако е предвидено в общ устройствен план!

Забравените общи планове отново са необходими
Изоставените и забравени в периода на преход общи градоустройствени планове като че ли вече са в процес на реабилитиране. Няколко от нашите големи и средни градове вече имат разработени и одобрени общи планове в последните години (София, Пловдив, Стара Загора), за други в момента се разработват общи планове (Варна, Благоевград, Шумен), за трети се подготвя разработването им (Бургас, Плевен, Кюстендил). Ще ги последват и малки градове. Общи планове получиха и някои от курортните комплекси (Боровец, Пампорово, Предела). Изостава все още възлагането на общи устройствени планове на общини.
Да си припомним, че в началото на 90-те години бяхме склонни да отречем не само общите градоустройствени планове, но и въобще планирането, отъждествявайки го с централизираното планиране през социалистическия период. Сега усещането е, че вече е осъзната необходимостта от общи планове на градовете. След като толкова продължително време органите на местната власт пренебрегваха необходимостта от общи планове, сега вече усещат, че имат потребност от тях и търсят възможности и средства за възлагането им.
Ще ни се да вярваме, че те осъзнават важността на планирането и необходимостта от планово програмиране, а не стихийно развитие на града, че желаят да имат инструмент, с който да защитават обществения интерес и публичното пространство, да опазват особено ценни територии и ландшафти в града и край града. От друга страна, те осъзнават и факта, че за кандидатстване за средства от оперативните програми на структурните фондове на ЕС са необходими стратегически планове. Но като че ли най-сериозното обяснение на причината за възлагането на общи планове е стремежът да се отговори на определени инвестиционни намерения на предпочитани инвеститори.
Известно е, че общият план до голяма степен ограничава възможността на администрацията в общините да оперира свободно и да решава на парче възникнали потребности. Общият план е в състояние, ако не да осуети, то да забави инвестиционни намерения, когато се налага да се измени планът, тъй като изменението е дълга и сложна процедура. Ето защо общите планове са недолюбвани, тъй като биха попречили или забавили реализирането на тези намерения. Когато няма план, който да ограничава общинската администрация, е по-лесно тя да взема частични решения. Да не забравяме, че нашите градове имат стари общи планове, които са действащи и които също, ако ограничават определени намерения, трябва да се изменят. Но тъй като процесите в днешно време са силно динамични, необходимостта от изменение на общи планове възниква едва ли не веднага след одобряването им. Разбира се, тази прибързана необходимост невинаги е свързана с обществени интереси, а напротив - по-често с частни и корпоративни интереси и намерения, които са в състояние да нарушат обществения интерес и публичното пространство на града.

Всеки план се прави, за да бъде изменян
И така влизаме в схемата "създаваме нови планове, за да ги изменяме". На пръв поглед това е порочно, но след като животът го изисква и налага, значи то е необходимо. Стига да не е предизвикано, пак повтарям, от интереси, които не зачитат обществения интерес.
Стигаме логично до извода, че правенето на общия план трябва да бъде перманентна дейност. Че той трябва да представлява нещо като "дежурен план". Не случайно в ЗУТ (чл.127, ал.9) е предвидено: "Кметът на общината представя за приемане от общинския съвет ежегоден доклад за изпълнението на общия устройствен план и прави предложения за изменение на плана, ако такова се налага." А такова според ЗУТ (чл.134, ал.1) се налага:
->когато "възникнат нови държавни или общински нужди за обекти - собственост на държавата, на общините или на експлоатационните дружества" (има се предвид обекти на инфраструктурата);
->когато "възникнат инвестиционни инициативи, които ще се реализират със средства, осигурени по международни договори или от държавния бюджет, както и от инвеститори, сертифицирани по реда на Закона за насърчаване на инвестициите" (тук е важно какви обекти ще реализират тези сертифицирани инвеститори и дали те са в интерес на обществото);
->когато "отпадне необходимостта от изграждане на сгради, мрежи и съоръжения за специални нужди на отбраната и сигурността на страната" (тук е интересно да се наблюдава за какви нужди се преотреждат стари военни терени в градовете и в интерес ли е това на обществото);
->когато "се констатира явна фактическа грешка, имаща значение за предвижданията на плана".
Всички тези възможни причини за изменение на общия план изключват на пръв поглед изменения, продиктувани от частни интереси, които биха засегнали обществените интереси. Не би трябвало сред тях да се промъкват изменения, които не са в обществен интерес. А общественият интерес може да се счита за нарушен, когато намерение или действие:
->противоречи на устройствения план и заложените в него правила
->може  да предизвика вредни за околната среда въздействия
->застрашава структурата и естетическите качества на градската среда и ландшафта
->застрашава защитени природни и културни обекти
->застрашава качествата на курортни и биологични ресурси.
 
Обхватът на общия плана на града
Обхватът на общия план на града според ЗУТ (чл.105, т.3) е определен най-общо в неговото землище. Направена е и уговорката, че може и да не съвпада със землището. И това наистина е по-често срещаният случай. Няма съмнение, че планирането на града не може да остава в  неговите тесни строителни граници. Защото градът отдавна излезе от тези граници и изнася свои функции и проблеми в по-широк обхват в околоградската територия. Проблемът е дали границата на този по-широк обхват е границата на землището. И дали общият устройствен план на града ще се разработва в рамката на землището.
Поначало големината на землището не е функция от големината на града. Има малки градове с големи землища и  големи градове с малки землища. Би било неоправдано и некоректно да се твърди, че землището във всички случаи ще бъде рамката за разработване на общия устройствен план на всеки град. За малкия град то може да се окаже твърде широка рамка и за разработването на общия устройствен план ще е достатъчно да се обхване околоградска територия в част от землището. За средния и големия град обаче землището може да се окаже твърде тясна рамка и при разработването на общия устройствен план ще е необходимо да бъдат обхванати няколко землища в околоградската територия, а понякога - територията на всички землища в общината. Така общият план на града се покрива с общия план на общината. В такъв случай едва ли е необходимо да се работят два общи плана. Практиката при изработването на общите планове на градовете Пловдив и Варна показа, че дори и територията на общината е тясна рамка за техните планове, въпреки че по административни причини и затруднения тези планове останаха в границите на общините си. За да се отговори все пак на потребността от по-широк териториален обхват, бяха възложени специализирани проучвания в т.нар. зони на влияние или някакъв вид районни устройствени схеми. Но те нямат качеството на общ устройствен план. Мисля, че е необходимо да се регламентира разширен обхват на общия план на големите градове в границата на техните агломерационни ядра, които обхващат и съседни малки общини. Това, разбира се, ще наложи търсенето на форми на сдружаване на съседните общини за решаване на общи проблеми, при които равнопоставено да се зачитат интересите и на голямата, и на малките общини.

Обвързването с общинския план за развитие по Закона за регионално развитие
Известно е, че според Закона за регионално развитие всяка община трябва да изготви план за развитие на общината. За съжаление не е посочено, че този план трябва да се опира на Общия устройствен план на общината и дори да представлява неотделимо единство с него. Устройственият план дава териториалната основа на всяко планиране - икономическо, социално, екологическо.
Планирането на регионалното развитие, което има всички шансове да се осъществява като комплексно, интегрирано планиране, е иманентно свързано с планирането на пространството или с териториално устройственото планиране. Тази връзка по никакъв начин не може да бъде прекъсната и пренебрегната.  Дори когато я забравяме, тя неизбежно се проявява по свой своеобразен начин.  Примерно когато лансираме един проект за икономическа дейност, ние неизбежно трябва да отговорим и на въпросите къде и как ще се разположи тази дейност, какво пространство ще е необходимо, как ще се отрази на околната среда. Липсата на устройствено планиране или на добро устройствено планиране е причината за много грешки в локализирането на различни обекти и съоръжения върху територията на страната в близкото минало, а построените грешки са тежко бреме за поколенията. Общите устройствени планове на общините са документ, който следва да се разработва паралелно с плановете за развитие на общините, защото целите и задачите на развитието са тясно свързани с организирането на територията. От своя страна организирането на територията е в състояние да обоснове цели и задачи на развитието. Връзките и взаимните влияния между планирането на развитието и планирането на устройството на общината е възможно да доведат до органична симбиоза и да се постигне единен общ план за развитие и устройство. Тази възможност трябва да се превърне в категорична необходимост и да се регламентира в бъдещо изменение на ЗУТ и ЗРР.  За съжаление въпреки няколкото изменения на тези закони те не можаха да намерят общ език и да регламентират взаимообвързани действия на планирането. Новият закон за регионално развитие от 2008 г. само декларативно заяви в чл.14: "Стратегиите и плановете се разработват и изпълняват във взаимодействие и съгласувано с предвижданията на съответните устройствени схеми и планове", без да конкретизира подходите и начините на постигане на това взаимодействие. Законът посочва като териториална основа на планирането на регионалното развитие районите, областите, общините, а не устройствените схеми и планове на районите, областите и общините.

Общият план на града - план на общината
При изявената категорична необходимост от общ устройствен план на общината, обвързан в единство с общинския план за развитие, възниква и въпросът за връзката между общия план на общината и общия план на града. Както вече посочих, за разлика от възстановеното възлагане на общи планове на градовете общи устройствени планове на общини се възлагат твърде рядко и спорадично. Изключение бяха изработените и одобрени през 1997 г. общи планове на черноморските ни общини. Тези планове дори бяха замислени като планове за устройство и развитие! За съжаление те не изпълниха пълноценно своето предназначение и бяха безобразно неспазвани, нарушавани или неправомерно изменяни. Необходимостта от обвързаност на общинския план за развитие с общия устройствен план на общината показва важността и потребността от възлагане и изработване на общи планове на общините. А след като това е необходимо, възниква въпросът трябва ли да се възлагат два отделни устройствени плана - един на града и друг на общината? Не е ли възможно да се възлага един общ план - на общината с града? Дори когато обхватът на общия план на града е по-тесен от границата на общината. Аз мисля, че това е възможно и следва да се въведе в устройствената практика. Границата на ОУП на града и границата на общината са две концентрични линии, които в някои случаи, както вече посочих, могат и да се покриват. От общините следва да се изисква изработването на общи устройствени планове за цялата общинска територия, в рамките на която да се включва общият план на града като по-детайлно разработена част от територията с по-голяма концентрация на функции и съответно с повече разновидности на устройствените зони и режими. Съвременните компютърни технологии за изработване на устройствените планове върху цифров модел на кадастъра позволяват това да се осъществява по-лесно. При големите градове като Пловдив, Варна и др.п. общият план на града или по-точно на градската агломерация ще бъде общ устройствен план на група от няколко общини.

Какво е план за интегрирано градско развитие
В изпълнение на задачите, свързани с оперативната програма за регионалното развитие, основателно се даде акцент на т.нар. урбанизирани ареали. С това понятие се означава именно градската агломерация или групата от общини, гравитиращи към голям град. В този случай общият устройствен план на тези общини е необходима териториална основа за изготвянето на плана за развитие, който също ще е за групата общини, а не поотделно за всяка от тях. Интегрираното развитие може да се разбира по няколко начина или да има няколко аспекта - интегрирано в смисъл на общо за групата общини, интегрирано в смисъл на единство между устройствено планиране и регионално планиране, интегрирано (т.е. комплексно планиране) в смисъл на единство на социално, икономическо, екологическо и устройствено планиране. Ние сме наясно, че в понятието "план за интегрирано градско развитие" не се има предвид устройственият план. Би било твърде ограничено и елементарно да се прави тази аналогия. Но "план за интегрирано градско развитие", който би елиминирал обвръзката с устройствения план, също би бил едностранчив и ограничен план с много празноти и слабости именно поради откъсването от територията и нейните проблеми и възможности. Въпреки че устройственото планиране не планира ресурси, а планира мерки, планирането на територията изявява проблемите и подсказва техните възможни решения. Ето защо независимо от влаганото съдържание в понятието "план за интегрирано градско развитие" ние трябва да се стремим да реализираме чрез него симбиозата между устройствено планиране и планиране на развитието.

Заданието и опорният план
Относно заданието и опорния план ЗУТ не е пределно ясен и категоричен. Опорният план веднъж е определен като "неразделна част от заданието" (чл.125, ал.3), а другаде е посочено, че в заданието при необходимост се включва опорен план (чл.125, ал.1). Веднъж се посочва, че заданието е съставено от възложителя (чл.125, ал.2), а другаде - че възложителят може да възлага заданието (чл.126, ал.5). Тези различия в регламентацията до голяма степен объркват. Практиката по възлагането на общи планове показва, че в болшинството случаи заданието се възлага на изпълнител, тъй като общинската администрация няма капацитет да го изработи сама. Но невинаги това е съпроводено с изработване на опорен план. Важността на заданието е безспорна. Различни са схващанията за неговото съдържание. Някои считат, че заданието следва в ясна и стегната форма да  посочи целта на разработката и изискванията на възложителя относно обхвата и съдържанието на проектните проучвания и проектните материали. Други считат, че заданието трябва да бъде обширно и да включва подробна информация и анализ на състоянието, изявяване на проблемите и поставяне на изисквания за разрешаването им. По този начин то покрива изцяло обхвата и съдържанието на първата фаза на проектиране - анализ на състоянието с изявяване на проблемите. Според мен и двете схващания имат основание, и двата вида задание са приемливи, стига да посочват ясно и определено защо е необходим общият план и какви проблеми трябва да реши. Но за съжаление в нашата практика заданието много често се превръща в натрупване на аналитична информация без задълбочен анализ на съществуващото състояние и изявяване на проблемите. Като правило липсва и опорният план. Затова колективът, който разработва общия план, е принуден да тръгне от началото и да свърши това, което нескопосното задание не е дало. При това положение по-добре е заданието да е в кратка стегната форма и опорният план да се изпълнява от разработващия общия план.

Резервни терени за далекоперспективно развитие и територии с превантивна защита
В обхвата и съдържанието на общите планове са посочени проектните предназначения на отделните части на територията, обхваната в плана. За съжаление не е посочено, че в обхвата на плана (а той според ЗУТ е в рамките на землището) попадат земеделски, горски и други територии, за които следва да се определи бъдещо предназначение и режим на ползване. Когато тези територии се предвиждат за урбанизиране, е ясно, че добиват съответно предназначение и режим на устройство. Когато не се предвижда урбанизиране, е ясно, че те следва да запазят предназначението си и начина на ползване като земеделски, което означава, че в тях не може да се допуска застрояване. В практиката (имам предвид ОУП на София и Варна) се предвиждат земеделски територии от типа Ссб (без право на застрояване), но има и Сср (с разрешено застрояване). В това съзирам опасност от застрояване без промяна на предназначението на земеделската земя, което би влошило крайградската територия, а може да се използва като заобиколна форма на урбанизиране.
В обхвата и съдържанието на общите планове не е посочена възможността да се определят територии за далекоперспективното развитие на града. Практиката показва, че в условията на днешната урбанистична динамика е важно да се резервират подходящи за това територии, за да може градът да развива спокойно своята структура. В тези територии следва да се съхранява наличният начин на земеползване, без да се допуска промяна на предназначението и изхабяването им за случайни и несъществени за развитието на града дейности. В ОУП - Русе, се прави опит да се преодолее този пропуск на нормативната уредба, като се предвиждат територии за далекоперспективно развитие с режим на превантивна защита според чл.10, ал.2 на ЗУТ. Но трябва да имаме предвид, че териториите за превантивна защита са с висока природно-ландшафтна, екологическа и културна стойност (пар. 5, т.5 на ЗУТ) и целта е те да се консервират и защищават, а не да се предвиждат за урбанизиране, макар и в далечна перспектива. Използването на тази възможност на ЗУТ с оглед опазването на естествените ландшафти и природните рамки на градовете и на селищните образувания (курортните комплекси) за съжаление е почти нулево.

Промяна на предназначението на земята - само при наличие и в съответствие с действащ ОУП
Много широко се разпростира практиката да се променя предназначението на земеделска и горска земя, без да е предвидено в действащ общ устройствен план, само при наличие на подробен устройствен план, и то за един имот. Тази практика е особено порочна и води до неприятно дисперсно урбанизиране на територията. Вярно е, че ЗУТ допуска това. В чл.9, ал.2 е записано: "Промяната на предназначението на територии и на поземлени имоти с цел застрояване се извършва въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план при условията и по реда на този закон." Не е посочено, че подробният устройствен план трябва да е в съответствие с предвижданията на общия устройствен план. Това трябва да се подразбира, като имаме предвид постановката на чл.104, ал.1 на ЗУТ: "Предвижданията на общите устройствени планове, с които се определят общата структура и преобладаващото предназначение на териториите, видът и предназначението на техническата инфраструктура и опазването на околната среда и обектите на културно-историческото наследство, са задължителни при изготвянето на подробните устройствени планове." Казано е, но не достатъчно категорично и не там, където му е мястото. Законодателят не се е решил да каже категорично, че подробен устройствен план може да се разработва само при наличие на общ устройствен план, с предвижданията на който трябва да се съобразява. И че промяна на предназначението на имоти се допуска само ако е предвидено с общия устройствен план. Всъщност казано е в чл.59, че се допуска при спазване на действащ общ устройствен план, но е обезсмислено с добавката "ако такъв е разработен". (Чл.59: "Извън границите на урбанизираните територии застрояване се допуска при спазване на предвижданията на действащ общ устройствен план за територията на общината или за част от нея, ако такъв е разработен..."). А ако не е разработен - действай на парче с подробен план за един имот. Твърде дълго време се "опасявахме", че нямаме общи устройствени планове и че ако ги чакаме, ще се спре реализирането на инвестиционните намерения. Разбира се, това доведе до безразборно застрояване и урбанизиране на много важни за екологическото и природното равновесие територии на страната. Мисля, че е крайно време в ЗУТ да се появи категоричен регламент, че промяна на предназначението на имоти се допуска само ако е предвидено с общия устройствен план. А с този регламент ще се появят и общите планове.