Г-н Савов, през септември започна да функционира Съветът по децентрализация, а как започна движението за децентрализация в България?
- Всичко започна през 2002-2003 г. в резултат на натрупаните в общините през годините проблеми. През 2001-2002 г. диспропорциите между това, което общините трябваше да вършат, и възможностите да го направят бяха много големи - подобно на сегашното положение, но по други причини. Тогава структурата на данъците беше по-различна. Голяма част от подоходния данък на физическите лица - до 50%, се връщаше в общините като споделен данък. Те обаче си бяха държавни данъци по закон, администрираха се от държавата и се събираха от държавните данъчни служби. Общините бяха натоварени с много местни задължения, каквото е социалното подпомагане например, и това изсмукваше техните приходи. За липсата на ресурс за инвестиции да не говорим. В крайна сметка общините можеха да влияят върху управлението на около 30% от собствените си приходи, а останалата част от средствата идваха чрез целеви трансфери. Възможността за вземане на решения на местната власт беше много малка.
През 2003 г. беше създадена първата работна група по децентрализацията с паритетно участие на централната и на местната власт. Диалогът се запази през годините с променлив успех при различните правителства.
Най-големият ни успех беше през 2007 г., когато с промяна на конституцията бяха дадени правомощия на общините да определят местните данъци и такси в определени граници, фиксирани със закон. В момента всеки общински съвет решава колко точно да бъде данъчната ставка.
Успех е и формирането на общинските данъчни служби. До 2006 г. НАП събираше всички данъци, включително и общинските. Проблемът беше, че местните данъци и такси са с много широка база като платци, а са малки като размери, и затова интересът на НАП логично е към по-крупните обеми и данъкоплатци. Със създаването на общинските данъчни служби събираемостта скочи - изведнъж започнаха да се събират вземания, които никога не са били търсени.

Как се отрази кризата на общинските финанси?
- През 2009 г. кризата беше усетена в общинските бюджети като много голяма загуба от данъка върху сделките с имоти, където общините загубиха над 200 млн. лв. Като постъпления този данък винаги е бил по-голям от данъка върху собствеността, където има големи отстъпки - напр. 50% за основно жилище.
Двата основни фактора, които направиха ситуацията особено трудна за общините, е тази загуба на собствени приходи и прочутата актуализация на бюджета през 2010 г., когато трансферите бяха сериозно орязани и след това останаха на това намалено ниво и досега. Днес общините разполагат с един милиард лева по-малко, отколкото преди кризата.
Общините като разходи отговарят за едно и също в цяла Европа. По презумпция точно тук е последната предпазна мрежа на обществото, която предпазва хората да не изпаднат в безизходица. Когато дойде кризата, социалните системи на европейските държави се пренастроиха така, че едно минимално равнище на социална защита да бъде осигурено. Това стана чрез прекрояване на трансферите като обеми. В България това не се случи, още повече че натискът за социални услуги при криза нараства. Има две държави в Европейския съюз, където държавата остави общините да се оправят сами - България и Румъния.
Това отвори сериозна дупка в общинските бюджети. Става дума за трайни дисбаланси - в делегираните дейности, недостиг на ресурси за инвестиции, липса на средства за поддържане на общинската инфраструктура. Общините са и основни бенефициенти на евросредствата и се нуждаят от съфинансиране и от мостово финансиране.
За финансовите корекции по оперативните програми да не говорим - за една малка или средна община с 2-3 млн. лв. годишен бюджет например и минимален процент корекции по проект за ВиК могат да доведат до фалит. Не е ясно и защо се стига до корекциите, при положение че обществените поръчки са предварително съгласувани с управляващиите органи.
Това са фактори, които в последните няколко години направиха невъзможно нормалното финансиране на общините. Всички те налагат необходимостта от спешно преустройство на работата на публичните финанси и най-вече на взаимоотношенията между държавата и общините.
В заключение - държавата понесе по-големия удар от кризата до 2010 г., но след това нещата се измениха във вреда на общините. България стана отличник на Европейския съюз по фискални показатели, защото отряза трансферите на общините.

Работата на Съвета за децентрализация е възобновена, какво точно предлагате?
- Това, което отдавна предлагаме, е част от данъка върху доходите на физическите лица (ДДФЛ) да остава за общините - не да бъде споделен - определян и събиран от държавата, след което част от него да се дава на общините, а да стане общински - местният общински съвет да решава колко да бъде ставката в определени граници. Събирането се надяваме да може да се осъществява от НАП, може срещу такса, защото така ще бъде най-лесно и удобно за гражданите. Едно от предложенията е от 10-процентната ставка на данъка върху доходите държавата да получава 7%, а до 3% да бъде общинският данък със ставка от 0% до 3%, което да бъде решавано от общинския съвет на всяка община. Т.е. теоретично можем да имаме 264 ставки на общински данък върху доходите на физическите лица, които ще се определят година за година от общинските съвети.
В тази връзка ние предлагаме да разширим вида на общинските данъчни приходи, като към съществуващите имуществени добавим и един подоходен, както стана дума.

Могат ли общините да ползват част и от други данъци - например корпоративния данък?
- В момента общинските данъци са само имуществени - от движимо и недвижимо имущество, които данъци са с много облекчения, и от сделките с тях. Една голяма част от собствеността е изключена от облагането - земеделските земи, което е уникално за България, в другите държави земята се облага като производствен актив.
Корпоративният данък се влияе изключително от икономическата конюнктура и политика на държавата и е логично тя да получава приходите от него. Има примери в Европа общините да облагат бизнеса на друг принцип - по брой на работещите лица или по заети площи, но това не е често.

Но в миналото имаше момент, когато общините получаваха част от данъка върху печалбата?
- Да, така е. Когато част от данъка върху печалбата оставаше в общините, имаше много богати общини - малки по население с големи предприятия на своята територия. Сега вече това се промени - няма директна връзка между печалбите на фирмите на територията на една община и общинските финанси. Ползите са индиректни - от създаване на заетост, от изплащане на заплати и повишаване покупателната способност, от ръста на потреблението и на благосъстоянието.
Преди 2-3 години се преборихме половината от концесионните такси да остават в общината. В момента общини като Челопеч са едни от най-богатите по показателя приход на жител.

Каква част от данъците в държавата са общинските?
- В момента общинските данъци представляват 4% от всички събирани в страната. Средният процент за Европа е над 30%. По тази класация сме на дъното. Като цяло част от средствата реално и сега се връщат под формата на трансфери. Въпросът е в принципа - в демократичния свят работещата форма на осъществяване на обществения договор между политиците и гражданите са данъците. Събраните средства са възможност за реализиране на реални политики за изпълнение на обещанията на политиците. А трансферите са временна мярка - те са целеви, с изключение на изравнителната субсидия, която ще трябва да се реформира, и не дават възможност за общинска политика.
В момента изравнителна субсидия получават всички общини и тя отдавна не изравнява нищо. Искаме и това да се промени, особено при приемане на предложението за общински ДДФЛ. Друг е въпросът, че нито една община няма да иска да я загуби независимо от факта, че може да получи повече приходи от ДДФЛ. Работата ни в това направление ще започне с анализ на приходите и разходите на всяка община, трансферите и изравнителната субсидия.

Ако общините получават повече средства директно от данъци, ще намалеят ли делегираните бюджети?
- Поради големия финансов недостиг на общините през 2003 г. беше оформена една група от разходни ангажименти, които изпълняваме по силата на закон и са вменени на общините, като цялото основно образование, здравеопазването, социалните дейности - една група от делегирани от държавата на общините дейности. Тези делегирани дейности се финансират с целеви трансфери и заемат 60% от всички общински бюджети.
В момента тази система много се изкриви - например в образованието. Трансферът минава през общините, за да отиде в училищата. Но след въвеждането на делегираните бюджети общините нямат никакво влияние върху този трансфер. В момента имаме микромениджмънт - в министерството на образованието управляват бюджета на всяко училище, общинските съвети не оказват влияние, а директорите се назначават от държавата чрез инспекторатите.
Общините вече не искат през тях да преминават средствата за делегираните бюджети, след като те не могат да влияят по никакъв начин върху образователната система. От друга страна, общинската власт е най-близо до хората. В европейските страни, към които се стремим като модел, делегираните дейности са много малко - единични услуги, например по време на избори - тъй като няма кой да го свърши по-добре от общините.
Целта е с допълнителните средства, които общините могат да получат с общинския данък върху доходите да се реши кои от делегираните дейности да излязат от целевите трансфери и да си станат общинска дейност, за която общините да решават как да се постъпва и да вземат решенията. Може би първата опция ще бъде социалните дейности да преминат директно към общинските бюджети.

Т.е. общините не могат да влияят върху дейностите на своя територия като образованието?
- Накъде гледа един директор на училище? Натам, откъдето го назначават и откъдето идват средствата - министерството на образованието. Директорите се интересуват от общината само когато стане дума за ремонт на сградния фонд, който настояват да се финансира от местния бюджет въпреки наличието на определени средства за това и в делегирания бюджет на училището.
Това, което общините искат, е да имат поне представител на общината и на родителското настоятелството в комисията за избор на директорите.
Най-лошото е обаче, че в редица случаи по същия начин местната власт също гледа към държавата, а не към хората - когато местните приходи са малки и почти цялото функциониране на общината зависи от държавата.

Какви са възможностите общините да насърчават и да привличат частните инвестиции при така силно централизирана държава?
- Не особено големи - те нямат особена възможност за осигуряване на някакви облекчения - приоритетно административно обслужване например, но никакви реални облекчения - нито финансови, нито данъчни. За бизнеса едно от най-важните неща от страна на местната власт е създаването на инфраструктурата - пътища, ток, вода, което общината не може да направи безплатно.

Какви са европейските насоки по отношение на децентрализацията и местното самоуправление?
- Европейски директиви към местните власти няма. Местното самоуправление е национален приоритет и е извън обсега на европейската политика.
Съветът на Европа обаче - организация, която включва много повече държави от членките на ЕС, изготвя редовен мониторингов доклад, който наблюдава прилагането на принципите на Европейската харта за местно самоуправление. Тази харта има основополагащ характер в това направление и е приета от България през 1995 г. В нея са заложени принципите, на основата на които трябва да работи местното самоуправление.
Самостоятелността на общините в различните европейски държави е различна - например в Гърция и Великобритания местното самоуправление е много малко като правомощия, но децентрализираните държавни структури във Великобротания са много добре регулирани и функционират много успешно. Английският модел се характеризира също така с местното икономическо партньорство с водеща роля на местния бизнес, местните сдружения, образователни структури и общината. Освен това там в момента се провежда реформа на системата на местното самоуправление - всяка община да реши дали да продължи по сегашния начин, или да си имат мажоритарен кмет, което води до преустройство на администрацията по новия модел. Големи общини като Манчестър приеха новия модел.
Държавите в региона са по-назад. В Сърбия все още нямат общинска собственост, разделена от държавната. Обсъждаме тези въпроси в НАЛАС, в която членуват асоциациите на местните власти от Югоизточна Европа.
В Европа модел на местното самоуправление е Дания. В света - сегашното устройство на САЩ исторически е основано на местното самоуправление и самостоятелните общини от населени територии, които постепенно започват да работят едни с други, да изграждат по-високи нива на самоуправление само при необходимост и в крайна сметка всеки щат сам решава дали и кога да се присъедини към федерацията.

Интервюто взе Николай Тодоров