Проектът на Закон за публично-частното партньорство (ПЧП) се изработва от междуведомствена работна група с участието на експерти от администрацията на Министерския съвет, Министерството на финансите и Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията.
Целта на законопроекта е да се създаде правна рамка на ПЧП в съответствие с европейското разбиране и практика, включително със законодателната практика в някои държави членки на ЕС, с която да се запълни съществуващата законова празнота.
ПЧП ще се определи като дългосрочно договорно сътрудничество между един или повече публични партньори и един или повече частни партньори за удовлетворяване на публични потребности чрез реализиране на проект за финансиране, проектиране, строителство, поддържане или управление на обект на техническата или на социалната инфраструктура и за извършване на дейност от обществен интерес при оптимално разпределение на ресурси, рискове и възнаграждения между партньорите.

Предвижда се като основни характеристики на ПЧП да се определят:
- изпълнението от частния партньор на всички или на повечето от етапите на изпълнението на проекта – проектиране, строителство, управление, поддържане на обект на инфраструктурата или по предоставянето на услуга от обществен интерес
- финансирането на проекта да бъде изцяло от/или с участието на частния партньор
- срокът за изпълнение на договора за ПЧП да бъде относително дълъг - от 3 до 35 г.
- рисковете и съответстващите им отговорности да се разпределят при спазване на принципа "поемане на риска от партньора, който може по-добре да го оценява, управлява и контролира".

Като резултат от прилагането на Закона за ПЧП се очаква:
- преодоляване на бюджетния недостиг, пред който са изправени както органите на държавната и на местната власт, така и публично-правните организации, в които посочените органи притежават преобладаващо участие или контрол
- създаване на реални условия за привличане на частни партньори в области, които традиционно са в сферата на отговорност на публичната власт, с което ще се осигури използването на частните ресурси, знания, умения и опит в полза на обществения интерес.

ПЧП ще бъде приложимо за:
- всички обекти на техническата и социалната инфраструктура, вкл. за болници, училища, детски градини, сгради на правораздаването, затвори, спортни обекти, социални жилища, и др.
- реализирането на благоустройствени или устройствени проекти за определени територии за обитаване, за отдих и туризъм, за бизнес паркове и др.
- създаване, внедряване и поддържане на иновационни продукти, свързани с предоставяне на услуги или за извършване на дейности от обществен интерес
- "безплатните" за потребителите обекти на техническата инфраструктура като автомагистралите без ТОЛ-такса, за текущо и зимно поддържане на пътища, за управление и поддържане на жп гари и обекти на жп инфраструктурата, за събиране, депониране и преработване на битови отпадъци и др.

Законът ще даде възможност ПЧП да се прилага и за всички други договори за услуги от обществен интерес, при които с оглед на социалната поносимост на цената на услугите публичният сектор ще поеме част от разходите.

В съответствие с документите на европейските институции Законът за ПЧП ще разграничи и ще определи специфичните плавила за двете форми на ПЧП – договорно и институционализирано.
Договорното ПЧП ще се определи като концесия за строителство, концесия за услуга и партньорски договор. Концесията за строителство и концесията за услуга безспорно са видове договорно ППЧ, тъй като отговарят на основните му характеристики.

Законът за концесиите и ЗОП донякъде ограничават възможностите за ПЧП
Причините за приемането на Закон за публично-частното партньорство са обусловени от факта, че:
Законът за обществените поръчки (ЗОП) и Законът за концесиите (ЗК), макар да съответстват напълно на европейското законодателство, в определена степен ограничават възможностите на държавните и общинските органи да обединяват възможностите си с тези на частния сектор за максимално удовлетворяване на обществените потребности.

Законът за обществените поръчки
не съдържа правила за възлагане на комплексни обществени поръчки, които да съчетават строителството на обекти на техническата и социалната инфраструктура с тяхната последваща експлоатация, свързана с предоставяне от изпълнителя на услуги от обществен интерес. Въведеното ограничение от 4 години за изпълнение на обществени поръчки за услуги, част от които са за управлението и поддържането на обекти от обществен интерес, създава пречка за ефективното използване на възможностите на частния сектор. Законът за обществените поръчки не съдържа и правила за прилагане при изпълнението на обществени поръчки на придобилата гражданственост фигура на институционализираното публично-частно партньорство (ИПЧП), която се състои в създаването на смесени публично-частни предприятия за изграждане и експлоатация на строежи или за извършване на услуги и дейности в обществен интерес.

Законът за концесиите
стриктно се придържа към определенията за концесия за строителство и концесия за услуга Директива 2004/18/ЕО и Директива 2004/17/ЕО. Концесията се ограничава само до случаите, при които частният партньор (концесионерът) възстановява направените от него разходи по строителството, управлението и поддържането на обекта или по предоставянето на услугите от обществен интерес чрез получаването на приходи от преките потребители на услугите. Възможността за "доплащане" (съфинансиране) от страна на публичния партньор с цел постигане на социално приемлива цена при високо качество на предоставяните услуги е силно ограничена в ЗК. Законът за концесиите допуска само в два случая съфинансиране на строителството или на разходите по предоставянето на услугите – за възстановяване на обекта на концесията след случай на непреодолима сила и за постигане на социално приемлива цена на услугите от обществен интерес, но само в случаите, когато тази цена се определя с нормативен акт.
Това е и причината в досегашната практика концесията да се прилага само за така наречените "самофинансиращи" се проекти като пристанищни терминали, летища, туристически обекти, морски плажове, водни обекти, а от общините – най-вече за спортни и търговски обекти. При самофинансиращите се проекти приходите от експлоатацията (използването на обекта по предназначение) са достатъчни за покриване на разходите за строителството, управлението и поддържането на обекта на концесията.

Извън приложното поле на концесията
остават всички обекти на техническата и социалната инфраструктура и услугите или дейностите от обществен интерес, при които или няма преки приходи, или приходите са недостатъчни за покриване на разходите по осигуряване на инфраструктурата или на услугата.
Единствената процедура за определяне на частния партньор, която се допуска от ЗК след измененията му през 2008 г., е откритата процедура. От всички европейски институции се признава, че тази процедура не е най-подходящата за предоставяне на концесии и за възлагане на комплексни и сложни обществени поръчки поради липсата на гъвкавост и поради това, че не позволява избора на най-добрия частен партньор в случаите на правна или финансова сложност или при обективна невъзможност на публичния партньор ясно да определи техническите спецификации на обекта или на услугата от обществен интерес.
Поради тази причина в страните членки на ЕС, все по-често се използва процедурата на състезателния диалог, която е най-приложимата при публично-частните партньорства. За разлика от установената практика в страните от ЕС състезателният диалог не може да се използва за концесиите.

Като резултат от въвеждането на директивите за обществените поръчки извън обхвата на ЗОП и ЗК останаха всички случаи на възлагане на строителство и на извършване на услуги и дейности от обществен интерес, които не са "самофинансиращи се". Това са случаите, при които публичният сектор следва да поеме всичките или част от разходите за строителството, управлението и поддържането, за да се осигури изграждането на инфраструктура и предоставянето услуги от обществен интерес с високо качество най-вече в областта на социалната сфера - образование, здравеопазване, правосъдие, социални дейности, спорт, култура и др.

Към момента е разработен предварителен вариант на Закон за ПЧП. Същият ще бъде предоставен за широко обществено обсъждане на местната власт, както и на работодателските и др. организации на бизнеса и на експерти. Законопроектът ще се публикува за запознаване и обсъждане от обществеността на интернет страницата на Министерството на финансите и на страницата за концесиите на Министерския съвет. Всички получени предложения от общественото обсъждане ще бъдат обобщени и анализирани. Предвижда се провеждане на кръгла маса, на която да се обсъдят и предложат решения на спорните въпроси, установени при общественото обсъждане на закона. Окончателният проект на Закон за ПЧП, който ще се предложи за одобряване от Министерския съвет и приемане от Народното събрание през месец юни.

Въвежда се нов вид ПЧП - партньорски договор
Новият вид публично-частно партньорство, който се въвежда със законопроекта, е партньорският договор. Като такъв ще се определи всеки договор, който съдържа основните характеристики на ПЧП и при който частният партньор не получава приходи от потребителите на услугите или от други трети лица във връзка с дейността от обществен интерес, вкл. в случаите, при които получаваните приходи са недостатъчни за покриване на разходите по реализиране на проекта. Законопроектът ще предвиди възможността публичният партньор да съфинансира или да оказва финансова подкрепа при реализирането на проекта при спазването на определени условия и ред. С цел създаване на предпоставки за спазване на принципите, произтичащи от Договора за Европейската общност, законопроектът ще определи, че публичният партньор може да съчетае законоустановена форма за предоставяне на имоти - държавна и общинска собственост, на частни субекти (наем, аренда, право на строеж, право на ползване и др.) с възлагането на една или няколко от дейностите по финансиране, проектиране, строителство, поддържане или управление. В тези случаи ще се прилагат разпоредбите на Закона за публично-частното партньорство. По този начин, освен че се създават условия за провеждането на съобразена с европейското законодателство процедура, се разширяват и правните възможности за прилагането на ПЧП.
При партньорския договор изборът на частния партньор ще се извършва при условията, определени в Закона за ПЧП и по реда на ЗОП. Този правен ред е предопределен от предмета на партньорския договор – строителство на обект на инфраструктурата или извършването на дейност от обществен интерес. Обстоятелството, че финансирането на строителството се извършва изцяло или преобладаващо от частния партньор, е ирелевантно, тъй като директивите в областта на обществените поръчки определят, че всяко строителство, което се възлага от публичен субект, е обществена поръчка или концесия.
Основният разграничителен критерий е формата на възнаграждението: при обществената поръчка – плащане от страна на публичния орган, а при концесията – правото на лицето, извършило строителството, да експлоатира строежа или от това право и доплащане от страна на публичния орган. Въпреки че финансирането се извършва или осигурява от частният партньор, обективната липса на възможност за получаването на приходи от трети лица предопределя необходимостта заплащането на строителството, управлението и поддържането на обекта да се извършва от публичния орган. Налице е отложено и разсрочено във времето плащане, което е поставено в зависимост от качеството на обекта или на дейността от обществен интерес.

Липсата на нормативна база доведе до създаване на общински наредби
Част от тях позволяват да се нарушават европейски изисквания

Липсата на правила за реализиране на ПЧП доведе до активизиране инициативата на местната власт и до приемането на редица общински наредби.
Значителната част от тези наредби позволяват при определяне на частния партньор да не се спазват изискванията на правото на ЕС за публичност и прозрачност на процедурите, за равно третиране и за недопускане на дискриминация. Без да се отчитат изискванията на правото на ЕС, чрез прилагане на общински наредби или в противоречие с действащата нормативна уредба се установи практика етикетът "публично-частното партньорство" да се поставя на всички сделки, с които се избягва или заобикаля прилагането на ЗОП и ЗК, съответно се нарушава правото на ЕС - Директива 2004/18/ЕО, Директива 2004/17/ЕО и чл. 43 и чл. 49 от Договора за Европейската общност (ДЕО). Така например, прикривайки се зад етикета "публично-частно партньорство":

- се извършва избор на частен партньор, предложил "инвестиционна инициатива", без провеждане на процедура, чрез преки преговори, като на практика се утвърждава правилото на "първият по време е пръв по право"
- без ясни правила и прозрачни процедури се създават смесени публично-частни дружества, на които се възлагат пряко дейности – обект на концесия или на обществена поръчка, без да се прилагат съответните закони
- се използват законоустановени форми за управление и разпореждане с общинската собственост като наем, право на ползване, право на строеж и др. за възлагане на строителство на обекти на инфраструктурата чрез провеждането на процедури, които не осигуряват спазването на посочените принципи, а в определени случаи са в пълно противоречие с правилата на Директива 2004/18/ЕО, Директива 2004/17/ЕО и чл. 43 и чл. 49 от ДЕО
- се възлагат обществени поръчки за строителство или за услуги в нарушение на ЗОП чрез квалифицирането им като публично-частно партньорство.

След 5-годишното прилагане на двата закона в българското общество и най-вече на местно ниво се очертава необходимост от преосмисляне на установените законови форми за възлагане на комплексни поръчки за изграждане и експлоатация на обекти на техническата и на социалната инфраструктура с крайна цел предоставяне на услуги или извършване на дейности от обществен интерес.