(продължение от бр. 16)
В ход е възлагане и изработване на общи устройствени планове за територията на много общини. Това е повод да коментираме начина на възлагане на общи устройствени планове на общините (ОУПО), характера на ОУПО и качествата, които трябва да притежават, а също и доколко замисълът за съдържанието и структурата на ОУПО, заложен в ЗУТ и в подзаконовите нормативни документи, е постижим на този етап при днешните реалности.

За възлагането и за риска от унифициране на ОУПлановете
При кампаниен подход на възлагане и разработване на ОУПланове на общините, какъвто се очертава, е налице рискът те да бъдат унифицирани, както това се е случило в миналото с териториално устройствените планове на селищните системи, и отново да няма реален резултат и полза от тях, отново да няма възможност да ги прилагаме ефективно. Ако сме се поучили от миналото, не бива да допуснем това да се случи сега. Най-важното е да не се допуска унифициране на тези планове. Защото общините са достатъчно различни и неповторими. Те имат специфика и индивидуалност, които трябва да се съхранят и развиват. Не би трябвало община на голям град да се проектира по същия начин като община с център малък град или село. Не би трябвало община на брега на морето да се проектира по същия начин като община в планината или в равнината. Или малка по територия община с голямо по брой население и голяма по територия община с малко по брой население да се проектират по една и съща методология и схема.
Но за съжаление техническите спецификации и заданията за проектиране на ОУПО, в много от случаите изработени по метода copy – paste, показват реална възможност за постигане на такава унификация, каквато наблюдаваме до голяма степен и в общинските планове за развитие (ОПР). Повечето от заданията са еднообразни и предвиждат едни и същи стъпки: необходимост от разработване на плана, мотиви, цели, задачи и приоритети на ОУПО, методически подход за разработване, регионални връзки и контекст, фази и етапи на разработване и т.н. В някои от заданията разточително се описват различни методически подходи и методи за разработване на ОУПО, които нито се прилагат, нито са дотолкова познати, но това не пречи в заданието да срещаме например следното указание: "да се използват следните водещи методи от практиката, наложили се в областта на устройственото и териториално планиране, в това число: ...и се изброяват 19 броя "методи"!? Ясно е, че това не е сериозно и не е приложимо, а с понятието "методи" са обозначени наукообразно привични действия при устройственото планиране.
Изискването в някои от техническите спецификации за представяне на ескиз на предварителния проект е приемливо и полезно. Това значи на основата на изготвения пространствен анализ и изявяване на проблемите и възможностите за пространствено развитие на територията да се предложи една първа идея, концепция за устройство и на нейна основа, след обсъждания и съгласувания да се отива към самия проект. Но срокът за този "ескиз" е неоправдано кратък – само 45 дни, при обща продължителност за предварителния проект 10 месеца!? Това показва или несериозно отношение, или неразбиране на същността на устройственото планиране и изготвянето на общ устройствен план.
Придружаващите заданията за проектиране опорни планове в повечето случаи не са достатъчно прецизно и коректно изготвени и не могат да се ползват като надеждна основа за проектирането на самия план. Това налага да се съставят нови опорни планове и поставя под съмнение необходимостта от такива във фаза задание.
Същото се отнася и за представените в някои от заданията анализи на изходната ситуация. В тях по традиция преобладават излишно разточително и многословно описани природогеографските условия и ресурси и демографските данни. В същото време анализите на урбанизационните процеси, на социално-икономическите процеси и тяхното влияние върху околната среда, техните пространствени измерения и проблеми са много бегло засегнати или почти липсват. Няма съмнение, че в заданието не са необходими такива безполезни анализи и неизбежно ще се налага, както и с опорния план, те да се изготвят наново, за да отразят пространствените аспекти на общинското развитие.
Явно опитът, натрупан от някои фирми в изготвянето на ОПР за двата програмни периода, е дал своето отражение и е наложил своя шаблон при разработването на заданията за ОУПО, които същите тези фирми са получили като възлагане. Защото те са натрупали сериозен опит и в получаването на обществените поръчки. Тревожното е, че такива фирми печелят и обществените поръчки за самите ОУПО. След това следва превъзлагане или наемане на същински изпълнители на тези поръчки с повече от скромно заплащане, което е обидно. Това обезценява професионалния труд и без съмнение ще се отрази на качеството на готовия продукт и оттам на приложимостта на тези планове.
Има задания, които са разработени задълбочено и професионално, с коректен опорен план и придружаващи схеми и показват, че екипът, разработил заданието, може логично да продължи с разработването на ОУПО и да се справи най-добре с тази задача. Това събужда въпроса: защо възлагането на ОУПО се разделя в две обществени поръчки – за задание и за самия план. Не е ли по-полезно, а и по-малко ресурсоемко, в едно кратко стегнато задание да се поставят само изискванията към плана и задачите, които той трябва да реши, а анализите и опорният план да се изработват от екипа, който ще изготви самия план.
Рискът от унифициране на ОУПО е заложен и в едновременното възлагане на тези планове. Наистина едва ли е необходимо всички общини изведнъж да ги възложат и изготвят. Това и бездруго няма да се случи, тъй като не са гарантирани достатъчно средства за тяхното възлагане. Общините, които са стигнали до възлагане, не са във всички случаи тези, които имат най-голяма потребност от ОУПО. Правилно би било възлагането да се осъществява приоритетно - за най-належащите случаи. Такива са например случаите на общините с градове, които нямат актуален общ градоустройствен план. Други належащи случаи са на общини, при които има сериозни инвестиционни намерения, например черноморските и планинските курортни общини. В интерес на истината за много от черноморските общини са възложени ОУПланове - Балчик, Каварна, Царево, Шабла... Въпросът е как ще бъдат изготвени тези планове, дали само ще отразят и препотвърдят процедираните подробни планове за отделни имоти, с които прекалено се урбанизира крайбрежието, или ще дадат отпор на тази пагубна тенденция. Дали отново ще обслужат корпоративни интереси, какъвто беше случаят преди години с ОУПлан на община Царево, който не се съобрази с наличието на природния парк Странджа и грубо наруши режимните изисквания на плана за управление на парка, или напротив - ще успеят да защитят публичния интерес?

За обхвата на ОУПлановете
план на община = план на град
Общ план на две общини и на група общини

Преди да се коментира същността и съдържанието на ОУПлан на община, е необходимо да се изясни неговият обхват, а също и въпросът дали ОУПлан на града център може да играе и ролята на план на общината, когато е разработен в обхвата на общината, и обратното – дали ОУПлан на общината може да изпълнява ролята и на ОУП на града център. Нека да припомня, че през първите 10 години на XXI век бяха разработени ОУПланове на големи и средни градове, които показаха някои особености и доказаха необходимостта от различен подход при различните случаи. Някои от тези ОУПланове на големи градове бяха проектирани в рамките на техните общини и това беше правилно като подход, въпреки че в ЗУТ е посочено, че ОУП се разработва в рамките на землището на града. Няма съмнение, че при тези случаи планът на града е и план на общината и не е необходимо да се възлага и разработва нов ОУПлан за територията на общината.
В други случаи ОУПлан на града не обхвана цялата община и неоправдано беше стеснен, изключвайки някои землища. Например ОУПлан на Плевен не включи съседното землище на с. Ясен, което отдавна е органично свързано с града като негов квартал. Това стесняване на обхвата на ОУП на града пречи за правилното решаване на неговите проблеми.
В същото време разработените в рамките на общината ОУПланове на големите градове Пловдив, Варна и София показаха, че територията на общината при тези големи градове, при които се формират агломерационни ядра, е твърде тясна рамка за техния ОУПлан. Опитът да се замести необходимият ОУПлан в рамките на групата общини на агломерацията с районна устройствена схема не решава проблема. Истинското решение на проблема е изработването на ОУПлан за групата общини в обхвата на агломерацията. Това, разбира се, трябва да бъде регламентирано законово, като се наблегне на изискването при такъв план малките общини в групата да бъдат равнопоставени с голямата.
ОУПлановете на Ямбол и Добрич също показват, че тези малки по площ градски общини са тясна рамка за техните планове, които трябва да обхванат и т.нар. селски общини около тях, защото в тяхната територия се разполагат редица градски функции.
С други думи, разнообразието от случаи показва, че не бива да има унифициран подход при определянето на обхвата на един ОУП на град. Досегашният опит показва, че е необходимо да се регламентира възможността за изготвяне на ОУП в обхвата на група общини, формиращи агломерационно образувание при голям град. Също така, че е необходимо да се регламентира и възможността за изготвяне на един ОУП за две отделни общини, които са органично свързани, какъвто е случаят с градската и селската общини при Ямбол и Добрич, а и при някои други съседни общини.
След като се убедихме, че планът на града, разработен в рамките на цялата община, изпълнява ролята на ОУП на общината, би трябвало да отговорим на другия въпрос - може ли планът на общината да играе ролята и на план на града център. Моето убеждение е, че планът на общината може и трябва да се разработи с необходимата детайлност и задълбоченост, за да изпълни изискванията на план за града. С други думи,  планът на града център е фрагмент от ОУП на общината. В този план по-детайлно ще бъде третиран градът в неговата градска и крайградска територия, където устройствените проблеми са най-сериозни. Това изисква съответно и по-сериозен ресурс като хонорар и като време за изработването на такъв план. Но това не значи да бъде пренебрегнато за сметка на града планирането на останалата общинска територия. В завършения план фрагментът на града ще бъде представян в по-едър мащаб (1:10 000 или 1:5000) в сравнение с този на цялата община (1:25 000). Такъв вид план беше изработен и одобрен през 2011 г. за община Благоевград. Трябва да посочим, че освен града център и някои други фрагменти от общинската територия с активна роля и функции заслужават представяне в по-едър мащаб вместо мащаба 1:25 000.

За същността и съдържанието на ОУПлановете
Общият план – близък до подробен план
Новите технологии предоставят нови възможности за работата по ОУПО. Далече в миналото останаха традиционните начини на работа, когато като основа на плана се използваха едромащабните топографски карти, каширани върху опънат плат на големи плотове. Чертаеше се ръчно, оцветяваше се с четки с анилинови боички, надписваше се с шаблони, не можеше лесно да се коригира, просто проектантите нямаха право на грешки. Площите за баланса на територията се измерваха графично върху чертежа. Използването на компютъра и цифровите модели, нещо непознато в миналото, днес позволява друг подход и други начини на работа, които са по-малко трудоемки и в същото време са по-прецизни. Това променя характера на самите ОУПланове. Наличието на кадастрална карта с имоти и имотни граници, която се използва като основа за проектиране вместо топографската карта, позволява по-голяма точност и прецизност при определяне на обхвата на отделните устройствени зони и на техния общ режим на устройство. Кадастралната картна основа, нейният електронен носител и компютърната технология позволяват общият план да се изработи почти като подробен, тъй като е възможно да се борави с всеки отделен имот, да се определят неговото предназначение и начин на устройство. Това до голяма степен помага за реалистичността на проектните предложения и решения, но може и да попречи за лансирането на по-общи концептуални предложения, в което е смисълът на общия план. То е нож с две остриета, защото в детайла и боравенето с отделните имоти може да се изгуби погледът върху общото и значимото. Общият план затова е общ, защото определя общото, основното предназначение и общия режим на устройство, който характеризира преобладаващия начин на ползване и устройство за група имоти – земеделски масив, горски отдел, селищен квартал или още по-голяма по обхват структурна единица, цяла устройствена зона. Конкретното предназначение вече е предмет на подробния устройствен план. Разбира се, и в общия план могат да се показват с тяхното предназначение отделни поземлени имоти – например имоти с обществено обслужваща функция в градската територия или имоти на публични озеленени площи и т.н. Това е предвидено в Наредба №8 - терени или поземлени имоти със самостоятелен устройствен режим.

За устройствените зони в ОУПлановете
Понятието зона и функционално зониране в градоустройството е наследство от времето на Атинската харта в началото на ХХ век и наложеното от това време функционално зониране с трите основни функции – труд, обитаване, отдих и трите основни зони на града – жилищна, производствена, рекреационна. Това функционално зониране е изиграло своята роля в епохата на индустриалното развитие, когато е било необходимо да се изолират замърсяващите градската среда промишлени производства от мястото на обитаване и от местата за отдих. Прекаленото функционално зониране, каквото в интерес на истината Атинската харта не налага, доведе до обособяването на монофункционални зони и създаде познатите сериозни затруднения при функционирането на градовете. Затова като контратеза в края на ХХ век беше лансирана концепцията за функционално смесване и създаване на жизнени градски структури. Това става възможно след въвеждането на нови усъвършенствани технологии в производството, които не замърсяват околната среда.
Но понятието функционално зониране продължава да битува в нашата градоустройствена практика и в нормативната ни уредба то остана във вида "устройствена зона". Разбира се, трябва да подчертаем, че в това понятие не се влага идея за определяне на монофункционална зона, а напротив, за зона, в която преобладава определена функция, но в нея има и други допълващи я функции. Затова наредба 5 (сега наредба 7) определя ясно какви други обслужващи, производствени и други обекти може да има например в жилищната зона, в централната зона, в производствената зона и т.н. Всяка от тези зони е на практика смесена с преобладаване на една от функциите. Затова понятието "устройствена зона" носи по-скоро типологичен характер, а не конкретно териториален характер. Това е по-скоро "устройствен тип" територия, а не структурна част от градската територия. Понятието зона не е идентично с понятието територия. Територията е конкретна по местоположение и обхват, зоната е абстрактна, тя се отнася за определен устройствен тип. Когато определяме част от градската територия примерно с Жм, това не значи, че сред жилищните имоти няма и имоти с обслужващи функции или с производствени функции. Смисълът на Жм е, че тези функции няма нужда да се определят имот по имот, защото в Жм е заложена възможността за наличие на такива имоти. В практиката по изработване на общи планове обаче тези имоти се показват и се отнасят към други устройствени зони – Оо или Пп. Това също е проява на тенденцията общият план да се доближава до подробния. При отразяване и потвърждаване на съществуващото състояние на земеползването такова показване е възможно. Когато обаче се определят нови територии за усвояване, е трудно да се определи местоположението на тези допълващи функции, затова е по-правилно да се определя само основната, водещата функция, например жилищна или производствена. А местоположението на поземлените имоти с допълващи ги обслужващи и други функции ще бъде предмет на подробния план.
При предвиждане на нова територия за усвояване и урбанизиране обикновено има неяснота за бъдещата й водеща функция и това наложи в практиката по изработване на ОУПланове да се използва повсеместно понятието "смесена многофункционална зона" (Смф). Този тип устройствена зона показва, че за предвижданата за усвояване територия няма определена водеща функция, а водещи са повече от една функции. Разбира се, че по-правилно е да се определят тези водещи функции и зоната да се нарече например "производствена и жилищна", "обслужваща и производствена", а не просто Смф. В миналото понятието "производствено-жилищна зона" се появи като израз на възможността при локализиране на незамърсяващи промишлени производства да се доближи обитаването до производството и да се намалят транспортните разходи и времето за пътуване до местоработата.
Подобна неяснота за какво точно се предвижда съответна нова територия за усвояване, както при Смф, носи и понятието "резервни терени за градско развитие", широко употребявано в градоустройствената практика в миналото, а и сега в ОУП на София. Така е и с понятието според Наредба 8 "територии с допустима промяна на предназначението". Добре би било да се знае за какво ще се променя наличното предназначение, щом се допуска промяна.

За планирането на извънселищната територия
Планирането на извънселищната, извънурбанизираната територия е сериозно предизвикателство за ОУПО. Една от заявените сериозни претенции на Закона за устройство на територията от 2001 г. е изискването устройствената практика да обхване устройството на цялата територия, а не само територията на населените места, както е било в миналото. Тази претенция е твърде амбициозна, като се има предвид че земеустройствената и лесоустройствената дейност, които са регламентирани с други закони и с друг вид планове, обхващат или по-точно обхващаха в миналото, макар и по свой начин и със свои подходи голяма част от националната територия. В по-ново време се появиха и планове за управление на защитените територии по Закона за защитените територии. Всички тези планове не са устройствени, но засягат, макар и частично, устройствени проблеми. Тези планове изразяват подчертано отраслов, секторен подход в планирането, който за жалост все още не може да бъде преодолян в нашата практика. Ролята на общите устройствени планове, които имат в същността си заложено качеството "комплексност", е да третират взаимообвързано всички проблеми на територията и да представляват надеждна териториална основа за отрасловите, секторните планирания, за тяхното координиране и правилно насочване.
В ЗУТ е посочено, че с устройствените планове се определят следните разновидности територии според основното им предназначение: урбанизирани, земеделски, горски, защитени и нарушени за възстановяване (чл.7на ЗУТ). Докато за "урбанизираните територии" има извървян дълъг път в практиката по градоустройствено планиране, има ясни правила, изисквания, методи и подходи, за останалите разновидности на териториалната структура в устройствената практика липсват традиции и има твърде кратък и крехък опит. Но няма съмнение, че с ОУПО и за тях трябва да се предлагат устройствени решения. Това означава, че ОУПО следва да даде устройствени предвиждания за всеки от тези пет типа територии, с които се формира териториалната структура. Затова ОУПО, който има комплексен характер, следва да се съобразява с изискванията не само на ЗУТ, но и на редица други закони и наредби, които третират разновидностите на територията и тяхното използване, стопанисване, опазване и развитие. Типовете "земеделски" и "горски" територии според ЗУТ не се обвързват с бившето деление на поземлени фондове, а с реалното ползване на териториите. Понятието "защитени територии" съгласно ЗУТ е по-широко, отколкото съответното понятие в Закона за защитените територии. То обхваща не само природозащитените територии, но и такива с културно-историческо наследство. Освен това ЗУТ третира като защитени и съществуващите озеленени площи, представляващи публична собственост (виж чл.62, ал.3 на ЗУТ). С въвеждането на типовете "защитени" и "нарушени" територии се отговаря на съвременното състояние на използването на териториите и на порасналото екологично съзнание и чувствителност на обществото към екологичните проблеми. Тези нови типове на земеползване в ЗУТ подсказват, че са необходими устройствени мерки за активно опазване на ценните територии с природно и културно наследство и за грижливо възстановяване на нарушените от непремерена човешка дейност територии.
В общия случай наличните защитени природни територии в рамките на общината са територии, в които се ограничава сериозно човешката намеса и, разбира се, устройствената дейност там е силно ограничена, най-силно в резерватите. Когато част от територията на общината попада в защитена територия от типа национален или природен парк, възниква проблемът за устройствените изисквания към тази територия. Очевидно е, че планът за управление на национален или природен парк не решава проблема с устройствените дейности в тази територия. А такива несъмнено са необходими. Те са свързани с необходимостта от поддържане и устройство на наличните в тези паркове инфраструктурни мрежи, пътища, туристически хижи, заслони и други сгради и съоръжения, за които в плана за управление е определена зона "сгради и съоръжения" и е определен техният обхват. Но за устройството и поддържането им е необходимо действие и процедури по ЗУТ – подробни планове, парцеларни планове и инвестиционни проекти, за да се стигне до разрешение за строеж. Преди всичко това обаче е необходимо наличието на общ устройствен план, който да третира тази защитена територия и нейния устройствен режим. Този режим заслужава да се определи със специфични правила към плана.
Подобен е подходът при защитените територии с недвижими културни ценности (НКЦ). Устройствената дейност там е съпроводена с определяне на специфични правила и нормативи за опазване, поддържане, но и за характер и начин на устройство и застрояване за тези обекти и за техните охранителни зони, които следва да се определят в ОУПО и да се конкретизират и прецизират с подробните устройствени планове. Усещането, че това не е работа за проектантите на ОУПО, е неправилно. Напротив, с ОУПО следва да се определят обхватът на охранителните зони на имотите с НКЦ и техният устройствен и охранителен режим в съответствие с изискванията на закона за културното наследство.
За земеделски и горски земи устройствената дейност досега се е ограничавала, а и сега се ограничава само с предвиждане на такива земи за бъдещо застрояване. Наредба №8 за обема и съдържанието на устройствените планове определя "горски/земеделски територии с устройствен режим с допустима промяна на предназначението" и "горски/земеделски територии със забрана за промяна на предназначението". Допустимата промяна означава възможност за бъдещо застрояване. Но устройствената дейност не е само застрояване, тя изисква отношение и към състоянието и бъдещето на горските и земеделските земи въобще. Разбира се, че това беше в прерогативите на земеустройствената и лесоустройствената дейност и свързаните с тях лесоустройствени и земеустройствени проекти. Но ОУПО може и според мен трябва да даде заявка към тези бъдещи проекти. Например в общини с налична горска растителност ОУПО може и трябва да даде предложение за различно третиране на горите в определени части от територията на общината и за определяне на гори със специално предназначение, най-вече за поддържане на ландшафта и за рекреационни цели, регламентирани в чл.5, ал.3, т.3 на Закона за горите. Тези типове гори заедно с крайселищните и вътрешноселищните обществени озеленени площи ще формират "зелената система" в територията на общината. "Зелената система" от природни среди е носител на екологическата устойчивост на територията и има особено важно значение. Именно ОУПО трябва да я предвижда и поддържа. Към тази "зелена система" е редно да се приобщят и защитените природни територии – защитените местности, природните забележителности, историческите места, природните резервати, а също и други природни територии за защита, каквито са санитарно охранителните зони около водоизточници и минерални води, морските плажни ивици, крайречните и крайезерните ивици, високопланинските територии, посочени в чл.10, ал.2 на ЗУТ като "територии с особена териториално устройствена защита". Към тях следва да се добавят и определените в чл.10, ал.3 на ЗУТ "територии с превантивна устройствена защита", които притежават висока природно-ландшафтна, екологическа и културна стойност. Ето към всичко това ОУПО не бива да е индиферентен, а трябва да го защищава и да предлага устройство чрез консервация и опазване, чрез ревниво съхраняване на традиционното земеползване и недопускане на промяна на предназначението на тези земи, които гарантират екологическата и културно-естетическата устойчивост на територията и ландшафта.