Изоставеното пространствено планиране през 90-те години
През 90-те години на XX век пространственото планиране, което преди имаше сериозни постижения в България, беше натикано в ъгъла. През 90-те години покрай отричането на централизираното икономическо планиране, практикувано в НРБ, беше отречен и Единният териториално устройствен план (ЕТУП). Покрай сухото гори и суровото. Планирането беше обявено за мръсна дума. Настъпи криза в пространственото планиране и дефицит на планови документи на всички нива на планиране. Градовете бяха без актуални общи планове, а и подробните планове бяха заменени с "частични изменения", които разпиляваха планираната градска територия без мисъл за общото и без мисъл за общественото. То беше обявено за равнопоставено на частното, но на практика оставаше подчинено на частното. Това състояние продължи неоправдано дълго, както продължи и т.нар. преход. Наложи се от Брюксел да ни учат на стратегическо планиране, но то беше насочено изключително към регионалното развитие, а устройството на територията продължаваше да бъде пренебрегвано и да търпи сериозни дефицити. Цели десет години след като беше регламентирана в ЗУТ през 2001 г., Националната комплексна устройствена схема (НКУС) не беше възложена за разработване. Районни и областни устройствени схеми също не бяха възлагани. Нито устройствени планове на общини, с някои единични изключения. Нямаше средства, нямаше воля, нито желание да се възлагат такива разработки. Защото без тях по-лесно се вземат решения с устройствен характер в интерес на важни инвеститори, но не и в обществен и национален интерес. В тази криза и недостатъчност на пространствено планиране единствено възлагането на общите устройствени планове (ОУП) на градове показва известно оживление, макар и с голямо закъснение. Защото имаше период през 90-те, когато и те бяха забравени. Едва след 2005 г. започна проектиране на общи устройствени планове на градове. За общи устройствени планове на общини (ОУПО) беше все още рано, въпреки че ЗУТ ги беше регламентирал отдавна като необходимост.

Пространственото планиране, регламентирано в два закона
Вероятно поради този дефицит и това безсилие през 2012 г. Законът за регионално развитие (ЗРР) иззе от ЗУТ проблематиката на пространственото планиране и я подчини на регионалното развитие. Текстът на чл.1010 на ЗУТ доби характер на препратка към ЗРР: "Системата от документи на стратегическото планиране на пространственото развитие ... се определя в Закона за регионалното развитие." По този начин законовите разпоредби подчиниха по-общото и по-голямото като вид планиране на по-малкото и частното. Защото и според речника на СЕМАТ: "Регионалното планиране обикновено се разбира като дейности на пространствено планиране на регионално ниво." 1 През 2012 с много оскъден ресурс и за изключително кратко време (по-малко от година) беше възложена, изработена и одобрена от Министерския съвет Национална концепция за пространствено развитие (НКПР) - силно редуциран по обем и съдържание вариант на Националната комплексна устройствена схема (НКУС), която беше регламентирана в ЗУТ 2001 г. Възложителят записа, че "НКПР е документ, създаден за нуждите на Оперативната програма за регионално развитие (ОПРР)", забележете - само за нуждите на ОПРР!? И възложителят, заинтересуван само от собствените проблеми на регионалното развитие, можа да "открие" в него единствено списъка на малките градове за изготвяне на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие (ИПГВР) през новия планов период и възможността да постигне "демаркация" (забележете - разграничаване, а не интеграция и синергия) с Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) относно подпомагането на малките градове в селски райони. За документите на пространственото планиране на регионално ниво все още няма нито възлагане, нито методически указания за характера и съдържанието им, но е ясно, че и те ще представляват силно редуциран по обем и съдържание вариант на регламентираните в ЗУТ 2001 г. устройствени схеми.
С тези промени в законодателството пространственото планиране на национално и регионално ниво премина в ЗРР, а в ЗУТ остана само планирането на локално общинско ниво с общи и подробни устройствени планове. Така се стигна до феномена пространственото планиране в Република България да е регламентирано в два закона. Колкото и учудващо да е това, бихме го приели, защото все пак за двата закона отговаря едно и също министерство и има възможност те да бъдат добре синхронизирани – да няма празнини и дублиране. Но ето че ЗУТ регламентира разработването на Общ устройствен план за територията на общината (ОУПО), а в същото време ЗРР регламентира разработването на Концепция за пространствено развитие на общината. Това дублиране е резултат на неразбиране за същността на пространственото планиране и мястото на регионалното развитие. Та нали същината на ОУПО е именно концепцията за пространствено развитие. Като че ли ЗРР няма доверие на ЗУТ и подсигурява неговия дефицит не само с изземване на компетенции и инструменти във високите нива, но и с дублиране в локалното ниво на планиране. Това налага да се опитаме да си дадем отговор на въпросите за характера на регламентираните в двата закона планови документи на общинско ниво, за възможността тяхното възлагане да се случи и ако се случи, как най-добре да стане това.

Изискването общините да възложат общи устройствени планове за техните територии е регламентирано с изменението на ЗУТ в 2012 г. (ДВ бр.82 от 26.10.2012). Това е похвално, макар и твърде амбициозно намерение, като се има предвид финансовият дефицит на общините и на МРРБ за възлагане на устройствени планове. Но така или иначе тази дейност започна, макар и с временната намеса на едно друго министерство - недоразумение, каквото беше Министерството на инвестиционното проектиране (МИП). Доста общини възложиха разработване на задания за проектиране на ОУПО. Доста общини възложиха и самите планове. Има вече и готови разработки, някои появили се за отрицателно кратко време поради непремерените изисквания на нормативните документи, административната бюрокрация и ограниченията на бюджетната осигуреност. Може да се каже, че сме свидетели на истинска кампания по изготвянето на ОУПО. А при кампаниен подход винаги има и много рискове от прибързано и некачествено изпълнение със съмнителен резултат.

Кампании за общински устройствени планове в миналото
Затова тук е подходящо да припомним, че подобна кампания беше осъществена през 80-те години на миналия век, когато масово бяха изработени териториално-устройствените планове (ТУП) на селищните системи, както тогава наричахме общините. В това название "селищна система" се съдържаше идея за интегрирано развитие на населените места в общината, за наличие на център и вторични центрове, за нещо, което общините не бяха и не станаха. ТУП-овете на селищните системи бяха безкрайно идеалистични и неосъществими, но носеха идея, визия, мечта. Разбира се, в тях имаше висока степен на унифициране, еднообразие, еднаквост.

Във всеки ТУП се посочваха едни и същи режими на устройство на територията, защото и режимите бяха "единни режими за устройство на територията", както повеляваше времето на централизираното планиране. Приложимостта на тези планове не беше на добро ниво. Те рядко биваха зачитани при появата на инвестиционни инициативи за територията на общините. Те стояха забутани в архивите на общините и главните архитекти въобще не ги поглеждаха, а някои дори не знаеха за тях, че съществуват. Не дай боже такава съдба и на новите ОУПО!
През 1996-1997 г. беше реализирана още една кампания с ТУП-ове на общини - този път на черноморските общини. Тук случаят беше по-различен. С идеята за интегрирано управление на крайбрежието, каквото се практикува в много държави с морско крайбрежие, беше изготвен проектозакон и наредба №2 и на нейна основа – териториално устройствени планове на 14 общини с въвеждане на двете защитени крайбрежни зони от 200 м и 5 км и съответните режими в тях. Тези устройствени планове бяха призвани да защитят обществения, националния интерес при устройството на крайбрежието. Реакцията срещу тях не закъсня. В процеса на тяхното прилагане те биваха изменяни, за да бъдат задоволени индивидуални или корпоративни интереси, а някои от плановете биваха нарушавани, без дори да си дадат труда да ги изменят. И ето, резултатът от всичко това - безразборно застрояване на крайбрежието, нарушени обществени интереси, нарушена природна среда, престъпно поведение.
Припомням предишните кампании и съдбата на създадените с тях устройствени планове, защото е важно да се извлекат поуки от начина на тяхното проектиране и приложение или по-скоро от начина на тяхното неприложение. Важно е да разсеем съмнението, че всички ние все още не сме подготвени, все още не сме достигнали необходимото културно ниво, за да имаме планове за цялата територия на нашите общини и да се съобразяваме с техните предвиждания. Важно е да разсеем и съмнението, че начинът на проектиране и процедиране на тези планове все още не е този, който е необходим, за да бъдат плановете припознати от цялото общество и приети като задължителна норма на поведение спрямо жизнената ни среда.

Новата кампания общински устройствени планове
Характерно за настоящата кампания за разработване на ОУПО за разлика от посочените предишни кампании е, че тя се осъществява паралелно с планирането на регионалното развитие и трябва да отчита сериозно този факт. В изпълнение на ЗРР общините изготвят Общински планове за развитие (ОПР), планове, които се изработват също кампанийно, на конвейер. Опасността двата потока от планове да бъдат изработени независимо един от друг се превръща в реалност. Защото ОПР изпреварват ОУПО във времето, те имат отъпкан път, който знаят как да изминат без много замисляне. Общините ги възлагат по задължение и с надеждата за ползване на европейските фондове на тяхна основа. Първата серия ОПР за периода 2007 - 2013 г. беше изготвена без наличие на ОУПО. Втората серия такива планове, за новия планов период 2014 - 2020 г., също изпревари ОУПО във времето. ОПР вече са изработени, докато ОУПО ще бъдат изработени късно след тях. Те ще са необходими едва през 2016 г., когато според изискването на ЗУТ (чл.59) "извън границите на урбанизираните територии застрояване ще се допуска при спазване на предвижданията на действащ ОУПО". Това разминаване във времето или по-точно това прекомерно закъснение с разработването на ОУПО предполага и дори гарантира за съжаление отново независимото протичане на двете планирания. В най-добрия случай това закъснение ще направи ОУПО следствие на ОПР, каквото той не е и не бива да бъде.
Така ЗРР и ЗУТ в локалното ниво на планиране в общините се сбутват и се опитват да регламентират едновременно решаването на един и същ проблем - общинското планиране, но без да гарантират взаимообвързаното протичане на двата процеса. В резултат се получава сложна схема на действия според изискванията на двата закона. Според изискванията на ЗРР се изготвя концепция за пространствено развитие на общината, след нея - и самият ОПР. Според изискванията на ЗУТ се изготвя задание за ОУПО, след него – и същинският ОУПО. Сложна схема, при това с негарантирано възлагане на отделните компоненти. За това говори фактът, че ОПР за периода 2014 - 2020 г. са възложили всички общини, но концепции за пространствено развитие, които е редно да предхождат ОПР, са възложили много малко общини. Задания и ОУПО също са възложили също не много общини.
Ясно е, че двата вида планиране не могат и не бива да бъдат автономни и независими един от друг, въпреки че практиката показва обратното. Важно е да се намери взаимно обусловено и хармонично взаимодействие и съответствие между двата вида планиране и планове. Защото планирането на развитието обуславя планирането на устройството, но в същото време е обусловено от него, тъй като планирането на устройството дава териториалната основа за планирането. Ако се отчита, че двата вида планиране трябва да бъдат взаимно обусловени, а това е истинският, верният подход, трябва да се намерят пътища и механизми за гарантиране на тази взаимна обвързаност и зависимост. Според двата закона и досегашната практика на тяхното приложение ОПР предхожда ОУПО и като че ли се абстрахира от него. За това съдействаше липсата на ОУПО. Ако има изготвени ОУПО, ОПР би следвало да не се абстрахират от тях. Фактът, че ОУПО е стратегически документ с по-далечен хоризонт – 15–20 години, а ОПР се изготвя за седемгодишен период, би означавал ОПР да съблюдава ОУПО. Защото пространственото планиране показва и създава териториалната основа, коректива за осъществяване на социално-икономическото планиране. Но на практика, при положение че ОУПО ще се изготвят след ОПР за текущия планов период, нещата не стоят така. ОПР ще се разработят и те вече са разработени без съблюдаване на ОУПО, каквито все още няма. ОУПО ще се изработват при наличие на действащи ОПР и евентуално ще се съобразят с тях, ако не бъдат изработени независимо и автономно, каквато реална опасност съществува. Ако процесът протече по тази схема, двата плана ще останат независими и в най-добрия случай ОУПО ще бъде следствие на ОПР. Пропуска се възможността пространственото планиране обратно да въздейства на социално-икономическото планиране, от следствие да се превръща в причина. Това може да се очаква чак в следващ 7-годишен планов период. За текущия планов период възможна проява на съгласуваност между двата вида планиране може да представлява допускането, че ОПР може да бъде евентуално актуализиран в резултат на предвижданията на одобрен ОУПО. Нещо хипотетично и малко вероятно.

Да помечтаем за интегриране на двете планирания
Но нека си представим макар и хипотетично какъв може да бъде правилният подход. Няма съмнение, че правилният подход е двете планирания да вървят паралелно и дори съвместно, обединени в едно. Ако това е трудно във високите нива на планиране, в реалното общинско ниво, където всичко е ясно, близко, осезаемо, то е възможно и необходимо. Планът за развитие и устройство, разбиран като симбиоза на взаимообвързани и хармонизирани ОПР и ОУПО, е необходимо и възможно постижение. То би било единството на социално, икономическо, екологическо и пространствено планиране - с други думи - комплексно, интегрално планиране.

Планът за развитие и планът за устройство следва да се разглеждат като синхронизирани и допълващи се планови документи, които най-добре да прерастват в единен планов стратегически документ за развитие и устройство. Изработването на ОПР по силата на ЗРР и изработването на ОУПО по силата на ЗУТ дават все пак известен шанс за такъв интегриран подход. Разбира се, ако двете планирания, за които методически е отговорно едно и също министерство, действително си подадат ръка, а не се разминават по коридорите на МРРБ. Има възможност за това при добра воля и адекватно мислене и поведение. Пространственото планиране задава териториалната основа и нейните изисквания към планиране на развитието, а след това разполага в пространството намеренията на социалното и икономическото планиране, отчитайки изискванията на околната среда. Ето така трябва да протича интегрираният процес на планиране на общинско ниво.

Ето стъпките, по които може да протече това общо планиране в общините:
1. изготвяне на Териториален анализ и опорен план с изявени проблеми на територията на общината
2. изготвяне на Проблемен социално-икономически анализ на развитието в общината
3. определяне на Изисквания от страна на териториалния анализ към социално-икономическото планиране с посочени пространствени ограничения
4. формулиране на Визия, стратегически цели и приоритети на комплексното развитие на общината (социално, икономическо, екологическо и пространствено)
5. изготвяне на Пространствен модел, отговарящ на визията за комплексно развитие на общината
6. изготвяне на Програма за реализация с конкретни мерки и необходими проекти в плановия период.
Резултатите от изпълнението на тези стъпки ще бъдат два синхронизирани плана: Общ устройствен план на общината и Общински план за развитие.
А след подходяща законова регламентация може да се стигне до единен общ документ Общински план за устройство и развитие (ОПУР). Това може да се случи в следващ планов период. Някога, но не сега!
А за текущия планов период има възможност по-късно появяващите се ОУПО да отчитат наличните ОПР и след това, ако са изготвени отговорно и качествено, да могат да предлагат текущо прецизиране и актуализиране на предвижданията на ОПР. Защото всеки документ трябва да бъде отворен и гъвкаво да се съобразява с изменящите се обстоятелства и фактори.
Ще се възползваме ли от този шанс?