Автор: Петя Цурева, главен секретар на АГКК

Материята на кадастъра се отличава със своята diferencia specifica, която произтича от характера на правните норми в тази област и интереса, който задоволява. Ролята на кадастъра е отразяването на основните данни за местоположението, границите и размерите на недвижимите имоти и поддържането на тези данни в актуално състояние, затова може да се твърди, че кадастърът е гръбнакът на вещноправният и строителния организъм. Макар съгласно действащото законодателство кадастралната карта да има декларативен характер (чл. 2 от ЗКИР, съгласно който данните в кадастъра са доказателство за обстоятелствата, за които се отнасят, „до доказване на противното“), на практика нейното значение придобива квази-конститутивно въздействие – нотариусите и съдилищата се обвързват от данните в кадастъра при сделки и спорове. Неправилното или непълно отразяване на имотите в кадастъра може да доведе до блокиране на сделки и сложни правни спорове. Темата за непълноти и грешки в кадастралната карта придобива все по-голяма практическа и теоретична значимост в условията на интензивен оборот с недвижими имоти и засилената инвестиционна активност.

С измененията на Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР) с ДВ бр. 95 от 7.11.2025 г., в сила от 9.02.2026 г., законодателят въведе съществена промяна в легалната дефиниция на понятието „непълноти или грешки“, като стесни неговия обхват от несъответствия в границите и очертанията на недвижимите имоти до несъответствия само в границите на поземлените имоти в кадастралната карта за урбанизирана територия. Паралелно с това за сградите и самостоятелните обекти в тях, бе изведен по-облекчен режим на изменение, насочен към по-бързо актуализиране на кадастралната карта.

Настоящата статия има за цел да изследва това ново законодателно решение чрез сравнителен анализ между нормативната уредба преди изменението на закона и действащата редакция след 9 февруари 2026 г. В изложението ще бъдат разгледани съдържанието и обхватът на легалното понятие „непълноти или грешки“, съотношението между административното производство по поддържане на кадастралната карта и съдебната защита по чл. 54, ал. 2 ЗКИР, както и правното и административно значение на изменението за гражданите, администрацията и бизнеса.

Статията си поставя за задача да изследва дали новата правна уредба постига необходимия баланс между бързина на административното производство по отстраняване на непълноти или грешки и защита на частноправния интерес.

1. Определение и правна уредба

Документирането на кадастралните данни се извършва чрез създаване и поддържане на кадастрална карта и кадастрални регистри, чийто обхват, съдържание, условия и ред са подробно уредени в Закона за кадастъра и имотния регистър /ЗКИР/ и Наредба № РД-02-20-5 от 15.12.2016 г. за съдържанието, създаването и поддържането н кадастралната карта и кадастралните регистри. Производството по записване на данни в кадастралния регистър на недвижимите имоти е регистърно и тези данни имат само оповестително – информационно действие. В кадастралния  регистър на недвижимите имоти се отразяват правото на собственост и другите вещни права, такива, каквито са в представените документи за собственост. Регистърното производство има декларативно действие, което означава, че въз основа на тези вписвания не произтичат промени във вещноправния статут на имотите. Вписаните данни създават оборима презумпция за вярност и евентуално неправилно отразяване на правото на собственост или ограничено вещно право не води до пораждане, изменение или погасяване на правото (1).  Наличието или липсата на записи в кадастралния регистър на недвижимите имоти не може да има по-голям легитимиращ ефект от този на документа за собственост.

Съгласно §1, т. 16 от ДР ЗКИР преди изменението, действащ до 8.02.2026 г. включително, понятието „непълнота или грешка“ представляваше несъответствия в границите и очертанията на недвижимите имоти в кадастралната карта за урбанизирана територия спрямо действителното им състояние. Съгласно новата редакция на §1, т. 16 от ДР ЗКИР в сила от 9.02.2026 г. „непълноти или грешки“ са несъответствия в границите на поземлените имоти в кадастралната карта за урбанизирана територия спрямо действителното им състояние“.  

В свое Тълкувателно решение(2) ВКС разделя понятието „непълнота и грешка“, като разяснява кое се счита за непълнота на кадастралната карта и кое за грешка по следния начин: непълнота на кадастралната карта е налице когато един поземлен имот не е бил заснет или нанесен в кадастралната карта (липсва) като самостоятелен поземлен имот, а грешка в кадастралната карта е налице когато неправилно е заснета граница на поземлен имот или реална част от него. Подобно деление се съдържа и в други съдебни решения, като например: Решение № 16 от 31.01.2019 г. на ВКС по гр. д. №1247/2018 г., I г. о., ГК – „несъответствието между действителните пространствени характеристики на имота и отразените в кадастралната карта представлява грешка по смисъла на чл. 54, ал. 2 от ЗКИР“; Решение № 35 от 29.06.2020 г. по гр. д. №1902/2019 г., г.к., II г.о. на ВКС – „реална част от имота грешно е заснета в границите на имота на ответника /грешка в кадастралната карта/ или че въобще не е заснета като самостоятелен имот /непълнота на кадастралната карта/“; Решение № 89 от 13.01.2021 г. по гр. д. № 3335/2019 г., I г.о., ГК на ВКС – „недвижим имот, който не е заснет или е заснет погрешно като част от имота на ответника…налице е грешка в кадастралната карта“. Независимо от пояснението на понятието „непълнота или грешка“ от съда, законът не прави подобно разграничение и независимо от това дали е налице липса на поземлен имот или част от него, или пък е налице неправилно заснемане на граница, производството, независимо дали ще е административно или съдебно, е за поправка или допълване на непълнота или грешка. 

Важно е да се отбележи, че непълнотата или грешката в кадастралната карта е налице в хипотезата на незаснети или погрешно заснети имотни граници на имота в кадастралния план, който в последствие е послужил за основа за изработване на кадастрална карта и са погрешно пренесени и в кадастралната карта. Тоест грешките или непълнотите засягат данните, отразени с кадастралния план, респективно кадастралната карта, но не и невъзможността им да бъдат компютърно отразени в цифровия вид на плана. Грешка в кадастрална карта се констатира и когато границата на поземления имот не е отразена в съответствие с действителното състояние на имота, т.е. в съответствие с правото на собственост, обективирано в съответния документ за собственост. Липсата на данните в цифров вид, не ги засяга нито за реалните им параметри, нито за самата собственост и нейното отразяване с границите в кадастралната карта, а единствено не дава възможност тези данни да бъдат възпроизведени. 

2. Причина за непълнота или грешка в кадастралната карта

Причината за непълнота или грешка в кадастралната карта може да се дължи на незаснети имоти или погрешно заснети имотни граници на имота в кадастралния план и в последствие нанесени в кадастралната карта. Тоест кадастралната карта е изработена на базата на грешна основа. Друга причина би могла да бъде недобросъвестно преместване на границата от собственика на имота при трасирането или след това и в рамките на проведената административна процедура по нанасянето му в картата не са били верни данните за местоположението на границите. На следващо място непълнотата или грешката може да се дължи и на закононарушение, изразяващо се в несъблюдаване на конкретни административни правила, касаещи приемането на кадастралната карта. Грешка може да е налице и при уредени регулационни сметки, въз основа на разпоредителни сделки, но границите не са трасирани и съответно не са означени на място и др.

3. Отстраняване на непълнота и грешка в кадастралната карта

Непълнотата или грешката в кадастралната карта може да се поправи или по административен ред или по съдебен. Независимо от избрания ред е необходимо изработване на проект за изменение на кадастралната карта и кадастралните регистри от правоспособно лице по кадастър, който се одобрява с индивидуален административен акт.

А. Поправка на непълнота или грешка в кадастралната карта и кадастралните регистри по административен ред.

Един от начините за поправяне на непълнота или грешка в кадастралната карта /КККР/ е когато собственикът на имота възложи изработване на проект за изменение на КККР на правоспособно лице по кадастър по смисъла на чл. 16 от ЗКИР. Кое лице може да бъде правоспособно лице по кадастър ни казва чл. 17 от ЗКИР. Агенцията по геодезия, картография и кадастър води регистри на лицата, правоспособни да извършват дейности по кадастър, откъдето всяко заинтересовано лице може да направи справка, съответно да избере кое лице да изработи проекта за изменение на КККР. За да се изработи проекта трябва да е налице заинтересованост, т.е. само собственик или упълномощено от него лице може да възложи на правоспособно лице изработването на проект, за да се направи преценка относно засягането на техните права. След изготвянето на проекта се заявява приемането му в съответната служба по геодезия, картография и кадастър /СГКК/ по местонахождението на имота, придружен с доказателства за това. Измененията в кадастралната карта и кадастралния регистър на недвижимите имоти при отстраняване на непълнота или грешка се одобряват със заповед на началника на СГКК по местонахождение на имота. Заповедта се придружава от скица-проект. Заповедта за одобряване на изменението се съобщава по реда на Административнопроцесуалния кодекс на заинтересованите лица, чиито права са засегнати от изменението.

Б. Поправка на непълнота или грешка в кадастралната карта и кадастралните регистри по съдебен ред

Вторият начин за отстраняване на непълнотата или грешката е по съдебен ред. Обикновено към него се пристъпва когато е налице спор за материално право /спор за собственост/. Допустимостта на иска по чл. 54, ал. 2 от ЗКИР не е обусловена от предварително провеждане на административна процедура по чл. 54, ал. 1 от ЗКИР по констатиране на непълноти или грешки в кадастралната карта(3).  Самата разпоредба на закона не предвижда като предварително условие за завеждането на този иск провеждането на административна процедура по констатиране на непълноти или грешки в кадастралната карта.

 Съобразно своя правен характер, искът по чл. 54, ал. 2 от ЗКИР е положителен установителен иск за собственост(4), чийто предмет е установяване на точното местоположение на имотната граница между два съседни имота, която не е била заснета или е била заснета неправилно в кадастралната карта. С оглед презумпцията за вярност на основните кадастрални данни, съдържаща се в чл. 2, ал. 5 от ЗКИР, самото заснемане в кадастралната карта на част от имот в съседния имот или незаснемането му като самостоятелен имот, формира наличието на правен интерес от иска, тъй като създава привидност, че тази част действително е собственост на собственика на съседния имот. Целта на иска по чл. 54, ал. 2 от ЗКИР е да бъде установен безспорно пространственият обхват на правото на собственост с оглед неговото правилно отразяване в кадастралната карта (5).

Едва след като има влязло в сила съдебно решение се изготвя проект за изменение на кадастралната карта и кадастралните регистри и се извършва промяната в картата. За извършване на промяната не се издава заповед от началника на СГКК.

4. Сравнителен анализ на дефинициите преди и след изменението на нормативната уредба

Сравнението между двете редакции показва не просто редакционна прецизиране на нормата, а промяна на правния фокус. Предходната редакция на понятието обхваща „граници и очертания“ на „недвижимите имоти“. В контекста чл. 23 и чл. 27 от ЗКИР това означава, че дефиницията обхващаше несъответствия не само относно имотните граници на поземлените имоти, но и очертанията на самостоятелни обекти в сграда и граници на сградите. Новата редакция изоставя термина „очертания“ – то вече не е елемент от легалната дефиниция на понятието „непълноти или грешки“ и измества предмета на производството по отстраняване на непълноти или грешки от „недвижими имоти“ към „поземлени имоти“.

Това законодателно изменение намира отражение и в прецизирането на основанията за изменение на КККР в чл. 51, ал. 1 ЗКИР. Съгласно изменението на нормата от  9.02.2026 г. законодателят изрично въвежда самостоятелно основание за изменения, свързани с „новопостроени, съществуващи, изменени или премахнати сгради или съоръжения на техническата инфраструктура със самостоятелни обекти, самостоятелни обекти в сгради или в съоръжения на техническата инфраструктура“, отделно от основанието за изменение на КККР поради „непълноти или грешки“.

В систематичен план това означава, че сградите и самостоятелните обекти в тях вече не са част от класическия режим на „непълнота или грешка“ и вече се подчиняват на самостоятелен режим на изменение на кадастралната карта.

Същият подход можем да видим и в чл. 53а от ЗКИР, където се предвижда възможност определени изменения в кадастралната карта и кадастралните регистри да се извършват без издаване на заповед, включително при „нанасяне, разделяне, съединяване, заличаване, промяна на граници или очертания на сграда, съоръжение на техническата инфраструктура със самостоятелен обект или на самостоятелен обект в сграда или в съоръжение на техническата инфраструктура“. По този начин законодателят прави разграничение между несъответствията, засягащи границите на поземлените имоти, които могат да имат значение за обема и принадлежността на правото на собственост, от една страна, и от друга страна, измененията при сградите и самостоятелните обекти, които са насочени предимно към поддържане на кадастралната карта и кадастралните регистри в актуално състояние.

5. Цел на изменението

Изменението е насочено не само към въвеждането на нов подход при предоставянето на кадастрални, геодезически и специализирани услуги, но и към намаляване на административната тежест за субектите на административни услуги (6).  Мотивите по отношение на §1, т. 16 от ДР ЗКИР са еднозначни – обхватът на понятието „непълнота или грешка“ се стеснява, като процедурата по отстраняването им се запазва само по отношение на поземлените имоти. Идеята на законодателя е, че сградите се отразяват в кадастралната карта съгласно фактическото им положение на място, без в това производство да се изследва законосъобразността на строежа. На следващо място липсата на отразяване на съществуваща сграда в кадастралната карта би могло да постави собственика в неблагоприятно положение, без това да е резултат от неизпълнение на негови задължения съгласно ЗКИР.

6. Правно значение и практическо отражение на изменението

Изменението на обхвата на понятието „непълнота или грешка“ има двояко значение. От една страна то засяга правото на собственст и правната стабилност на имотните граници, а от друга страна цели ускоряване на административните произвоства по поддържане на кадастралните данни в актуално състояние. От правна страна кадастърът запазва своя декларативен характер, защото презумпцията относно кадастралните данни като доказателство за обстоятелствата, за които се отнасят до доказване на противното остава непроменена. Наред с това обаче в практиката се проявява и едно съществено измерение – след одобряване на кадастралната карта и кадастралните регистри редица правни и администратвни действия предполагат представяне на официални скици и схеми, издадени от Агенцията по геодезия, картография  кадастър пред съответните административн органи. Именно тук се проявява практическото значение на точността и актуалността на кадастралната карта – правото на собственост не се променя поради непълнота или грешка в кадастралната карта, но възможността то да бъде пълноценно упражнено, особено на правомощието разпореждане, с което разполага собственика на поземлен имот, в значителна степен зависи от начинът, по който имотът е отразен в кадастралната карта. Предвиденият по-облекчен ред, при който не се издава индивидуален административен акт, на практика води до намаляване на процедурните пречки в случаите, при които несъответствието не засяга имота, а нанасяне или коригиране на данни за сграда или самостоятелен обект. Наред с това се ограничава и рискът актуалността на кадастралнта карта да бъде поставен в зависимост от спор относно законосъобразността на строежа – въпрос, който се отнася към друго административно производство, а не към кадастра, който отразява фактическото положение на обектите върху поземления имот.

Заключение

Изменението на § 1, т. 16 ДР ЗКИР не  редакционно, а изразява съзнателна промяна в законодателния подход към несъответствия в кадастралната карта. Чрез стесняването на понятието „непълнота или грешка“ до поземлените имоти законодателят запазва специалния ред  към хипотезите, при които несъответствието може пряко да засегне границите на имота и съответно правото на собственост. Затова в този случай субектът на правото може да избере по кой ред да отстрани наличието на непълнота или грешка – по административен или по съдебен. За сградите и самостоятелните обекти е въведен по-облекчен ред, подчинен на необходимостта от по-бързо и актуално поддържане на кадастралната карта. В този смисъл промяната цели по-ясно разграничаване между случаите с вещноправно значение и случаите с предимно технически характер. Именно това е и нейният основен смисъл – да се запази засилената защита там, където е възможен спор за материално право, и същевременно да се улесни актуализирането на кадастралните данни там, където такава намеса не е необходима.

[1] Цурева, П., сп. „Собственост и право“, кн. 2,2022 г.

[2] Тълкувателно решение №8 от 23.02.2016 г. на ВКС по тълк.д. №8/2014 г., ОСГК на ВКС

[3] Тълкувателно решение №8 от 23.02.2016 г. на ВКС по тълк. д. №8/2014 г., ОСГК

[4] Тълкувателно решение №8 от 23.02.2016 г. на ВКС по тълк. д. №8/2014 г., ОСГК

[5] Определение №22 от 14.01.2021 г. на ВКС по гр. д. №2345/2020 г., II г.о.; Решение № 16 от 31.01.2019 г. на ВКС по гр. д. №1247/2018 г., I г.о., ГК

[6] Пълните мотиви на към проекта на Закона за изменение и допълнение на Закона за кадастъра и имотния регистър: https://www.cadastre.bg/sites/default/files/documents/regulation/52330/4-motivi-zidzkir.pdf. Също така мотивите могат да бъдат прочетени и на страницата на Народното събрание, рубрика „Законопроекти“